市场监管总局解读《横向垄断协议案件宽大制度适用指南》 “坦白从宽”或可免予处罚 协议但从执法实践看

中国消费者报报道（记者任震宇）10月30日，坦白从宽市场监管总局对此前国务院反垄断委员会印发的市场适用《横向垄断协议案件宽大制度适用指南》进行解读，《指南》为宽大制度进行了具体设计，监管解读明确了经营者应当如何申请宽大以及如何配合执法机构调查，总局制度指南也为经营者和执法机构提供了行为指南。横向或

为宽大政策定细则

横向垄断协议通常严重排除、垄断限制竞争。协议但从执法实践看，案件由于面临严厉的免予处罚，该类行为往往具有高度隐秘性，处罚反垄断执法机构调查和取证的坦白从宽难度较大。如果经营者主动报告横向垄断协议行为并提供重要证据，市场适用不仅有助于执法机构尽早发现并制止垄断行为，监管解读节约行政执法成本，总局制度指南提升执法效率，横向或更有助于及时有效保护市场公平竞争，维护消费者利益。为此，《反垄断法》在第四十六条关于垄断协议法律责任的规定中建立了“坦白从宽”机制，即宽大制度，明确指出“经营者主动向国务院反垄断执法机构报告达成垄断协议的有关情况并提供重要证据的，执法机构可以酌情减轻或者免除对该经营者的处罚”。

为进一步营造透明度高、可预见性强的反垄断执法环境，提高执法机构工作的统一性、规范性和高效性，建立更加细化、可操作性强的宽大制度，国务院反垄断委员会根据《反垄断法》制定《指南》，于2018年11月审议通过，并于2019年1月印发。

《指南》共计十六条，对宽大制度进行了具体设计，包括目的和依据、适用范围、经营者申请宽大的时间和程序、应提交的材料、获得宽大需满足的条件和执法机构的审理审查等内容。《指南》既明确了经营者应当如何申请宽大以及如何配合执法机构调查，也明确了执法机构应当如何适用宽大制度给予经营者减免，为经营者和执法机构提供了行为指南。

鼓励经营者及早坦白

市场监管总局表示，经营者越早向执法机构坦白违法行为，越有利于瓦解垄断协议，恢复市场竞争。因此，执法机构鼓励横向垄断协议参与者在意识到自身的违法行为后，尽早向执法机构报告，争取减轻或免除处罚的机会。《指南》多处设计均体现这一取向。

一是区分减免梯度。对越早申请宽大的经营者，执法机构可以酌情给予减轻处罚的幅度就越大。对第一个申请并获得宽大的经营者，执法机构可以对其免除全部罚款或按照不低于80%的幅度减轻罚款。如果该经营者是在执法机构立案前或启动调查程序前就提出申请，那么执法机构将免除其全部罚款。对于后序顺位的经营者，至多可以获得50%的减轻幅度。“先到先得”是宽大制度的最大特点。

二是设立登记制度。该制度明确了执法机构的义务，使双方对申请宽大的时间形成统一认知，保障了经营者的合法权益。同时，登记制度为第一个申请宽大的经营者提供了最长不超过60日的“先占期”：即如果第一个申请宽大的经营者能够提供符合要求的报告，但暂时无法提供全部证据，执法机构可以以经营者首次提交报告的时间作为其申请宽大的时间，并给予其宽限期以补齐证据。宽限期一般不超过30日，特殊情况下可延长至60日。该制度鼓励经营者尽早报告，为那些较早具有坦白意愿的经营者获得更大减轻幅度的机会提供了制度保障。

细化报告和重要证据要求

依据《反垄断法》，经营者获得宽大的前提是主动向执法机构报告并提供重要证据，但关于报告内容及重要证据的判定标准未做明确规定。经营者和执法机构双方对报告及重要证据可能存在不同解释，从而增加了经营者获得宽大的不确定性。市场监管总局表示，《指南》详细规定了经营者可以申请宽大的时间、报告所需涵盖的信息、重要证据的标准以及经营者应当履行的义务等内容，为经营者和执法机构提供了明确指引，增加了透明度和可操作性。

一是及时提出宽大申请。《指南》指出，经营者提交宽大申请不必等待执法机构正式立案后，可以在执法机构立案前甚至是启动调查前提交。经营者也可以在执法机构已经发现违法行为并立案后提交，但最晚不迟于执法机构作出行政处罚告知前。经营者提交宽大申请可以是口头或者书面形式。

二是按要求提交与垄断协议有关的报告及重要证据。市场监管总局表示，《指南》第六条和第八条详细列举了第一个和之后申请宽大的经营者提交报告所需包含的主要信息及重要证据的认定标准。对于第一个申请者，侧重要求提供垄断协议达成和实施的基本事实及参与人信息，重在全面、及时、准确，且是执法机构尚未掌握的内容，而对于之后的申请者，侧重要求证据材料具有更大证明力和补充证明价值。

三是全面配合执法机构调查。《指南》要求，申请宽大的经营者除应提交相关材料之外，还需要全面配合执法机构的调查工作才能够获得宽大。具体包括：停止涉嫌违法行为，不得隐匿、销毁、转移证据或者提供虚假材料、信息，不对外披露相关情况等。市场监管总局表示，《指南》将经营者配合调查程度作为获得宽大的考量因素，一方面再次突出了其重要性，另一方面在体现执法宽容性的同时也强调了执法的严肃性。

明确执法机构行动指南

宽大本质上是执法机构在确定处罚幅度时的酌定情节。为提升执法透明度，统一执法尺度和标准，保护当事人的合法权益，《指南》提出了执法机构应遵循的一般原则、考虑的主要因素和执法义务等。

一是确立总体原则。《指南》明确经营者的坦白程度与其获得的处罚程度密切相关。该原则为执法机构在相应区间内确认具体的减免幅度提供了裁量依据。市场监管总局解释称，“贡献程度”主要体现在经营者报告垄断协议有关情况的时间、提供证据的重要程度、配合调查的程度等方面。同时，由于减免处罚属于酌定情节，该原则也为执法机构的自由裁量权提供了一般性约束。

二是明晰宽大顺位确定依据。明确考量依据有助于增加经营者的可预期性，规范执法机构的自由裁量权。《指南》明确，经营者申请宽大的时间先后是确定宽大顺位的唯一依据。同时《指南》第六条、第八条分别就不同顺位经营者提供材料的义务进行了明确规定，从而保障不同顺位经营者的适格性。市场监管总局表示，仅以时间作为考量标准，一方面是使判定更加客观公正，增加执法透明度；另一方面，以时间先后为依据也充分体现了鼓励经营者尽早宽大的态度。

三是说明了具体审理审查过程。执法机构给予宽大的一般程序是：第一，调查认定垄断协议行为成立；第二，根据经营者违法情节的轻重，综合考虑除宽大申请以外所有情节确定对经营者的处罚金额；第三，根据经营者配合调查情形等分别作出是否给予宽大的决定；第四，根据符合宽大要求经营者的顺位及贡献程度确定具体的减免幅度。《指南》明确，一般情况下，执法机构在同一垄断协议案件中最多给予三个经营者宽大，特殊情况下可以考虑给予更多经营者宽大。《指南》还明确了执法机构在保密等方面的责任。

市场监管总局表示，《指南》仅适用于横向垄断协议案件，即《反垄断法》第十三条第一款规定的具有竞争关系的经营者达成的垄断协议，不适用纵向垄断协议。《指南》所指减轻或免除处罚一般适用于对经营者的罚款金额。对于违法所得部分，执法机构可以参考对罚款的处理方式。经营者组织、胁迫其他经营者参与达成、实施垄断协议或者妨碍其他经营者停止该违法行为的，执法机构不对其免除处罚，但可以相应给予减轻处罚。

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